江苏省高级人民法院关于印发《关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》的通知
苏高法审委［2006］17号

各市中级人民法院、各基层人民法院、本院各部门：

《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）颁布实施以来，随着农村经济的发展，尤其是国家基本农业政策的调整，以农村土地为中心的利益格局发生重大变化，农村土地承包纠纷案件大幅增长，出现了许多新情况、新问题。农村土地承包纠纷案件的审理已成为当前民商事审判工作中的一个新的热点和难点。为了正确处理新形势下的农村土地承包纠纷案件，最高人民法院于2005年9月1日颁布实施了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《2005年司法解释》），该司法解释解决了审判实践中遇到的许多问题。但是，由于实际生活中农村土地承包情况的复杂性，一方面，实践中许多农村土地承包纠纷案件中涉及的问题难以在土地承包法和《2005年司法解释》中找到依据；另一方面，实践中对现有的土地承包法和《2005年司法解释》有关规定的理解和适用存在不同认识。由此造成审判实践中农村土地承包纠纷案件难以处理或执法不一的现象日趋严重，全省各级法院迫切要求对理解和适用农村土地承包法和《2005司法解释》以及审理农村土地承包纠纷中的一些带有普遍性的、突出的法律适用问题加以规范和统一。为了正确理解和执行土地承包法和《2005年司法解释》，解决审判实践中对土地承包法和《2005年司法解释》理解和适用中存在的执法不统一问题，正确处理农村土地承包纠纷案件中遇到的新情况、新问题，加强对下级人民法院民商事审判工作的监督和指导，为社会主义新农村建设提供更有力的司法保障，我院审判委员会已于2005年7月14日、7月21日第31次、32次会议讨论通过了《江苏省高级人民法院关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》。现予印发，供全省各级人民法院参照执行。执行中如有问题，请及时向本院反映。

二ＯＯ六年七月二十六日

江苏省高级人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》若干问题的意见

（2006年7月14、21日由审判委员会第31、32次会议讨论通过）

 为了正确执行《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《2005年司法解释》），解决人民法院在审理涉及农村土地承包纠纷案件中的适用法律问题，切实保护农民的合法权益，维护农村社会的稳定，现结合我省民商事审判实际，提出如下意见：

一、案件的受理

（一）根据土地承包法第五十一条和《2005年司法解释》第一条的规定，对农民已经取得土地承包经营权之后产生的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及承包地征收补偿费用分配纠纷，当事人向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。当事人对于尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，以及集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

（二）涉及农村土地承包的纠纷具有下列情形，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理：

1、涉及土地所有权或使用权争议而产生的农村土地承包纠纷。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地法）第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商解决不成的，由人民政府处理。因此，对土地所有权、使用权权属存在争议的，应当由当事人向有关行政机关申请解决，不能提起民事诉讼。（2）两个以上的农村集体经济组织、村民委员会或村民小组等因土地的发包权产生争议所引发的纠纷，在本质上也属于土地所有权或使用权争议，应由当事人向有关行政机关申请解决，不能提起民事诉讼。（3）两个以上农户同时以家庭承包方式取得同一土地的家庭承包经营权而产生承包经营权属争议的，因农户依法获得的家庭承包经营权具有物权属性，土地承包经营权权能中对承包地的合法使用权是最重要、最实质性的权能。因此，土地承包经营权属争议的本质是土地使用权争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决，不宜作为民事诉讼受理。但当事人提起的诉讼符合《2005年司法解释》第六条规定的情形除外。

2、土地征用补偿费分配纠纷中涉及集体经济组织成员资格确定问题的处理。如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律可资适用。根据《中华人民共和国立法法》第四十二条第（一）项规定，该问题有待于立法机关作出进一步明确的规定，目前无法在民事诉讼程序中作出认定。因此，对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。

3、承包地被依法征收后，村民委员会尚未收到地上附着物、青苗的补偿费和安置补助费，承包方请求发包方给付补偿费用引起的纠纷。根据《2005年司法解释》第二十二条、第二十三条的规定，发包方是否已经收到地上附着物、青苗的补偿费和安置补助费的事实，是决定承包方请求能否能得到支持的关键。因此，承包方请求发包方给付上述补偿费用，在立案时村民委员会尚未收到上述费用的，人民法院不予受理，并告知其向有关人民政府反映解决。人民法院在审理中，发现发包方确未收到上述费用的，应当裁定驳回起诉。

（三）当事人之间发生的农村土地承包纠纷虽不属于直接的土地权属争议，但该纠纷的处理有待于所涉土地的权属争议结果，已经受理的，应当中止审理，待有关行政机关对土地所有权或使用权权属进行确权处理后，继续审理当事人之间的土地承包纠纷。

（四）涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配的农村土地承包纠纷，依赖民事诉讼程序难以处理的，一般应当由有关地方人民政府先行处理。

二、关于村民小组的诉讼主体地位问题现实生活中，村民小组集体独立拥有土地所有权的情形仍普遍存在，法律也因此确认了村民小组具有独立的发包主体资格。因此，在农村土地承包纠纷中，村民小组可以作为独立的诉讼主体参加诉讼。

三、关于涉及弃耕、抛荒地纠纷的有关问题

《2005年司法解释》第六条规定，“因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地的，应予支持。但对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。第三人请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。”实践中，在理解和适用上述规定时，存在以下几个问题：

（一）经承包方请求，确认发包方和第三人签订的承包合同无效的实体处理。

1、合同被确认无效后，承包地原则上应当返还给承包方。返还承包地的履行期限应为地上农作物收获期届满后至下一耕种期开始前。承包地确实无法在上述期间返还的，在明确承包方享有土地承包经营权的前提下，应视具体情况给予承包方适当补偿。

2、合同被确认无效后，对已经履行完毕的部分，第三人要求发包方返还其已经支付的有关费用的，人民法院不予支持。

3、合同被确认无效后，承包方要求赔偿其收益损失的，人民法院不予支持。因发包方的过错，给承包方造成其他特定损失的，承包方主张赔偿的，人民法院应予支持。第三人对该损失的发生具有过错的，应承担相应的赔偿责任。

4、合同被确认无效后，第三人要求受益方补偿其在土地上的合理投入的，人民法院应予支持。第三人未以反诉方式主张的，人民法院应当释明。对补偿数额的确定，当事人难以举证的，可以参照当地同类情况合理认定。

(二)承包方未请求确认发包方和第三方签订的合同无效，而仅是要求获得承包收益的处理。

人民法院应在确认承包方对争议所涉土地享有承包经营权的基础上，认定承包方与第三方之间成立土地流转关系，承包方要求第三人直接向其支付合同约定收益的，人民法院应予支持。如果发包方与第三人签订的是无偿合同，人民法院可以依照《2005年司法解释》第十六条的规定按照公平原则处理。

(三)在发包方和第三人因合同履行发生纠纷的案件审理中，当事人未对合同效力提出异议的，人民法院不主动审查是否涉及抛荒地问题对合同效力的影响。如果承包方请求以有独立请求权的第三人身份参加诉讼并要求确认合同无效的，人民法院应予支持。

四、关于因无偿土地流转而产生的纠纷中的有关问题

《2005年司法解释》第十六条规定，“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理”。在理解和适用该条规定时，需要明确以下几个问题：

（一）适用的条件和范围。

1、适用该条规定仅限于农业税减免、农业补贴政策等国家基本农业政策的重大调整造成当事人之间权利义务明显失衡这一情形。对于因市场行情等其他因素变化而引起的利益变化，不应适用该条规定。

2、依据流转合同承包方可获取一定的流转收益，如果承包方仅因该受益相对较少而要求变更或解除合同的，人民法院不予支持。但该受益明显偏低，致使当事人利益严重失衡的除外。

3、当事人之间的流转合同虽是无偿的，但对流转期限有明确约定，且期限即将届满（一般指自起诉时起剩余期限不满一年）的，当事人依据该规定请求变更或解除合同的，人民法院不予支持。

（二）一方要求变更合同，另一方不愿变更而要求解除合同；或者一方要求解除合同，而另一方不愿解除而要求变更合同的处理。 人民法院审理案件应当围绕当事人的诉讼请求进行。但一方当事人请求解除合同，而客观上无法解除的，人民法院应当释明，建议当事人变更诉讼请求。当事人坚持要求解除合同不愿变更的，应当驳回其解除合同的诉讼请求。

（三）变更或解除合同的效力起始日。人民法院判决变更或解除合同的效力溯及至当事人主张权利之日（一般指起诉之日）。当事人就已经履行完毕的部分主张返还的，人民法院不予支持。

（四）在处理这类纠纷时还应注意以下两个问题：

1、在判决解除合同时，争议土地上的农作物未到收获期的，合同应在该收获期届满后解除；

2、合同解除，另一方反诉要求承包户对其在土地上的合理投入给予适当补偿的，人民法院应予支持。

五、关于民主议定原则问题审判实践中，当事人以违反民主议定原则为由主张合同无效的处理。

（一）《2005年司法解释》施行后，1999年7月8日起施行的法释[1999]15号《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《1999年司法解释》）并不废止，其内容也与土地承包法及《2005年司法解释》不冲突，仍然应当适用。实践中对于涉及民主议定程序欠缺的合同效力认定，应当适用《1999年司法解释》第二条、第二十五条的规定处理，即发包方所属半数以上村民，以签订承包合同时违反土地法和村民委员会组织法等法律规定的民主议定原则，或者其所签订的合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包人作为第三人参加诉讼。对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。如自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已经实际作了大量投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。

（二）根据《1999年司法解释》的规定，能够以违反民主议定原则请求确认合同无效的主体只能是半数以上村民。因此，发包方、承包方以及第三方以违反民主议定原则为由主张合同无效的，人民法院不予支持。人民法院也不必主动以是否违反了民主议定原则审查合同效力。

六、家庭土地承包经营权的流转关系及流转效力的认定家庭承包经营权流转纠纷中，承包方要求流入方返还承包土地而提起诉讼时，流入方往往以土地承包经营权已经转让进行抗辩，而承包方则认为双方之间属于代耕或者转包关系。由于在这类纠纷中，当事人之间多未签订书面合同，且多是由流入方负担附着于土地上的税费，并由流入方直接向发包方缴纳。而且有些发包方在税负监督卡或归户表等资料中将争议土地已经登记在流入方名下，流入方以此作为已经发包方同意，受让取得土地承包经营权或经发包方发包取得土地承包经营权的证据。审判实践中应当如何认定双方之间权利义务关系的性质。我国现阶段的家庭土地承包经营权具有社会保障的性质，是农民的主要生存依靠。法律及有关规定虽然允许承包方自主流转承包经营权，但对以转让方式流转的，法律设定了较为严格的条件，且须经发包方同意。因此，对家庭承包经营权转让的认定应当从严把握。

1、当事人之间有转让承包经营权的明确意思表示，如双方之间签订了书面转让合同，或者虽无书面转让合同，但承包方向发包方和有关主管部门提出了重新签订承包合同或办理转让变更登记的申请等，经发包方同意的，转让合同成立生效。当事人提出申请后，发包方不同意但无法定理由或在七日内未作表示的（视为拖延表态），亦应认定转让合同成立并生效。

2、虽无证据证明当事人之间有转让承包经营权的约定，但事后已实际以转让方式办理了承包经营权变更登记的，应认定承包经营权转让成立并生效。

3、不属于上述情形，流转方仅凭税负监督卡等资料记载内容主张承包经营权转让的，人民法院不予支持。应当根据具体情况确定双方之间流转关系的性质。当事人之间流转土地的方式是转让还是转包意思表示不明确的，应认定当事人之间成立转包关系。

八、承包方依据承包合同中有关对本集体经济组织成员的侵权行为，由发包方负责协调处理或承担违约、赔偿责任的约定，追究发包方的违约或侵权责任的处理。土地承包合同在无其他无效事由的情形下，根据意思自治原则，当事人之间在合同中的上述约定是其真实意思表示，并不违反法律禁止性规定，应当认定为有效。在具体处理时应当区分下列两种情形：

1、合同明确约定发包方承担赔偿责任或违约责任的，相对人依据合同的约定要求发包方承担相应责任的，人民法院应予支持。发包方承担责任后，有权向责任人追偿。诉讼中发包方可以申请将侵权行为人追加为第三人参加诉讼，也可另案主张。

2、合同仅约定在第三方侵权时由发包方负责协调处理，未明确约定由发包方承担赔偿责任或违约责任的，承包方要求发包方承担第三方侵权行为所产生的侵权责任或违约责任的，人民法院不予支持。但发包方确有过错的，应视其过错情况承担相应的民事责任。

九、对家庭承包经营权处分行为的效力认定家庭承包经营权，是由全体家庭成员共同处分，还是仅是其中某个成员具有处分权，还是任何家庭成员均具有处分权。农民以家庭为单位取得土地承包经营权并承担义务。但家庭承包经营权由家庭全体成员共同处分并不合理，也不符合现实生活中的习惯做法。承包经营权等证书上记载、承包合同上签字的农户代表人所进行的处分，对全体家庭成员具有约束力，其处分行为有效。其他家庭成员处分的，因承包经营权是以家庭为单位依法取得，家庭成员之间具有亲属关系等特殊性，一般应当认定构成表见代理，该处分行为有效。但有证据表明相对人知道或应当知道该行为人无处分权的除外。

十、关于损失和补偿标准的确定

（一）损失的范围。

根据合同法的规定，损失的赔偿范围应当限于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益损失。但是，由于农村土地承包关系的特殊性，对农村土地承包纠纷中有关损失范围的确定，应当以补偿实际损失为主要原则。对农村土地承包纠纷中当事人主张可得利益损失的，应当有别于普通民事合同更加严格把握。

（二）地上建筑物、构造物等附属物的处理。

承包方对承包经营过程中在承包地上建造的建筑物、构造物等地上附属物要求发包方予以补偿的，该附属物如确属承包经营所必须，而在承包合同终止时又无法拆除或拆除将严重影响其价值的，人民法院应予支持。但当事人另有约定或该地上附属物按照相关法律、行政法规或行政规章规定必须履行建造审批手续而未经审批的除外。

（三）实际损失的认定。

农村土地承包纠纷案件中的损失认定，一般情况下依靠通常意义上的当事人举证难以实现，因此，对损失的确定不能过于强调当事人举证。审判实践中，对于损失确已发生，当事人之间对损失、违约金或其计算方法已有明确约定的，一般应当依照约定进行认定。当事人之间没有约定或约定不明，又无法通过当事人举证进行认定的，可参照当地同类情况进行认定。当地已经存在行业指导性标准的，该标准可以作为人民法院确定损失的参照标准。但如当事人主张其在承包地上有特殊投入或者存在其他特定损失的，则应视其举证情况合理认定。

（四）补偿标准的确定。

为了提高土地生产能力，承包方对其在承包地上的投入，要求受益方予以补偿的，人民法院应予支持。补偿的标准可以通过专业咨询或其他合理方式参照当地同行业的一般标准进行认定。如果当事人有证据表明其有特殊投入的，应视其举证情况合理认定。

2006年7月27日印

附：苏高法审委[2006]17号文必须废止

作者：6312292008 提交日期：2009-1-17 14:52:00

2006年7月26号,江苏省高级人民法院以会议纪要形式下发了苏高法审委[2006]17号《关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》的通知。正是这一指导性意见的出台,将江苏省民事审判工作中涉农案件的审理推向了深渊,违背了《民法通则》、《物权法》等法律的基本立法宗旨, , , , ,阻碍了民事侵权责任的司法惩治,严重破坏了民主法治在江苏的发展进程。涉农案件中最普遍.最突出的问题是征地拆迁过程中的侵权,如果说,涉农案件是目前农村民事侵权中最严重的问题,而征地拆迁中的侵权又是涉农案件中的重中之重。农村矛盾缘于征地拆迁所引发的是最常见、最激烈的矛盾。地方政府的部门利益和老百姓的生计问题产生冲突的时候,往往都是处于劣势的老百姓难以得到行政保护,而当法律的底线被不公正的条条框框所束缚的时候,老百姓的利益谁来保护?要么逆来顺受,要么领铤而走险,这就是在我们这个所谓“和谐”社会中一个重要的不和谐的音符。征地拆迁中的侵权案件不予立案，正是由于苏高法审委【2006】17号文这块挡箭牌，但它的高明之处并没有直接的文字对抗最高人民法院法研（2001）51号及（2001）116号司法解释，并没有公然否决2005年最高人民法院《关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》[法释（2005）6号]，更没有敢于撤销《中华人民共和国物权法》，它是通过打擦边球的方式，从另一个角度全盘否定了以上相关司法解释及法律，导致江苏省内基层法院将征地拆迁中的侵权案件拒之于司法庇护所的大门之外。

一．第一条“土地承包经营权继承纠纷以及承包地征收补偿费用分配纠纷”应当受理，这一原则符合法律法规及有关司法解释，也是人民法院民事审判的职责范围，但第三条“对土地征用补偿费用分配争议中涉及集体经济组织成员资格确认问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理。” 这两条解释是非常矛盾的。这里面涉及的是受补偿人主体资格的确认问题，受补偿人主体资格确认是审理过程中的一项重要任务，而受理过程中只要不违背《民事诉讼法》规定的立案原则，符合立案条件，就应当受理，主体资格的认定绝不是“目前并无具体法律可资适用”，受补偿人主体资格的认定有多方面的途径：（1）《民事诉讼法》所确定的原告资格确认原则；（2）行政机关颁发的原告身份证明（身份证）；(3)宅基地使用证（目前江苏农村很多地方尚未办理房产证明）及土地承包证；（4）完税凭证及上缴凭证。试问，以上证据还不足以认定集体经济组织成员资格吗？补偿费用的分配 产生的讼争，其实大部分就是 基于对分配主体资格的确认，目前最突出的有几个问题：“外来户”、“上门女婿”、“出嫁的女儿”。根据法释（2005）6号司法解释及各地方政府有关征地拆迁补偿安置管理办法，地方法规都有明确的规定，对于集体经济组织成员即被补偿人（一般是原告）资格的确认根本就不缺乏法律上的依据，也从来没有产生过法律上的空白，[2006]17号文限制性的释义实际上是对第一条指导意见的否定。

第二，第五条关于民主议定原则问题。【2006】17号文依据的是《1999年司法解释》“能够以违反民主议定原则请求确认合同无效的主体只能是半数以上村民”这条规定公然违背了《物权法》第63条第二款的规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。【2006】17号文及《1999年司法解释》是将《村民委员会组织法》所赋予的自治权无限扩大化，甚至超越了民法的权力范畴。民法所调整的法律内容主要包括民事侵权及民事责任赔偿，按第五条所指的内容实际上是属于民事侵权，适用的应该是民法而不是《村民委员会组织法》，以《村民委员会组织法》规避侵权责任，实际上是对法律的曲解和亵犊，也正是因为这条解释，又一次将涉农纠纷案件拒之于司法保护之外。如果说第三条是实体意义上的拒绝,第五条则是程序意义上的拒绝，一份苏高法审委【2006】17号文将全省的大部分涉农案件拒之门外不予受理，不仅仅导致了农村矛盾的激化，更是对有关法律法规的违背和对抗，严重影响了农村法制化进程。不利于和谐社会的建设和发展，因此苏高法审委【2006】17号文必须废止。